Το CNNi αναλύει τον οδικό χάρτη των 14 σημείων, το οποίο δίνει ένα παράθυρο 60 ημερών, με δυνατότητα παράτασης, μέσα στο οποίο οι δύο πλευρές θα πρέπει να διαπραγματευτούν κρίσιμα ζητήματα, μεταξύ αυτών και το πυρηνικό πρόγραμμα της Τεχεράνης.
Η άμεση παύση των επιχειρήσεων και το Λίβανο
Το πρώτο σημείο του μνημονίου προβλέπει άμεσο και μόνιμο τερματισμό των στρατιωτικών επιχειρήσεων σε όλα τα μέτωπα, συμπεριλαμβανομένου του Λιβάνου. Η αναφορά αυτή δεν είναι τυπική. Δείχνει ότι το μνημόνιο δεν περιορίζεται στην απευθείας αντιπαράθεση Ουάσινγκτον και Τεχεράνης, αλλά αγγίζει το ευρύτερο περιφερειακό πεδίο.
Η ένταξη του Λιβάνου στο κείμενο μεταφέρει τη συμφωνία σε ένα πιο σύνθετο επίπεδο. Η σταθερότητα δεν εξαρτάται μόνο από τις δύο κυβερνήσεις, αλλά και από τους συμμάχους, τους περιφερειακούς δρώντες και τα μέτωπα που μπορούν να αναζωπυρωθούν. Γι’ αυτό η πρώτη δέσμευση είναι ταυτόχρονα η πιο αναγκαία και η πιο δύσκολη στην εφαρμογή της.
Το CNNi σημειώνει ότι το μνημόνιο αναφέρεται σε «συμμάχους», χωρίς όμως να κατονομάζει ρητά, ούτε το Ισραήλ, ούτε τη Χεζμπολάχ. Αυτό έχει σημασία, καθώς η στάση αυτών των δρώντων μπορεί να επηρεάσει καθοριστικά την εφαρμογή της συμφωνίας. Παράλληλα, σύμφωνα με την ίδια ανάλυση, η αμερικανική πλευρά συνδέει την πρόβλεψη αυτή και με την ανάγκη να σταματήσει η χρηματοδότηση οργανώσεων και δικτύων που θεωρεί παράγοντες αποσταθεροποίησης στην περιοχή.
Ως προς την εδαφική ακεραιότητα
Το δεύτερο σημείο προβλέπει σεβασμό της κυριαρχίας και της εδαφικής ακεραιότητας των δύο πλευρών, καθώς και αποχή από παρεμβάσεις στις εσωτερικές τους υποθέσεις. Η διατύπωση μοιάζει κλασική σε διπλωματικά κείμενα, αλλά εδώ αποκτά ιδιαίτερη σημασία.
Η σχέση ΗΠΑ–Ιράν είναι χτισμένη πάνω σε δεκαετίες δυσπιστίας. Επομένως, η αναφορά στη μη παρέμβαση δεν είναι απλή διπλωματική διατύπωση. Είναι προσπάθεια να τεθεί ένα ελάχιστο πλαίσιο συνύπαρξης, πριν ανοίξει η συζήτηση για τα πολύ πιο δύσκολα θέματα.
Στην πράξη, το σημείο αυτό δείχνει ότι η Ουάσινγκτον απομακρύνεται, τουλάχιστον στο επίπεδο του κειμένου, από τη λογική της αλλαγής καθεστώτος στην Τεχεράνη. Για το Ιράν, αυτή η διατύπωση έχει ιδιαίτερη πολιτική αξία, καθώς αφορά έναν από τους βαθύτερους φόβους του ιρανικού καθεστώτος.
Το παράθυρο των 60 ημερών
Το τρίτο σημείο προβλέπει ότι οι δύο πλευρές θα διαπραγματευτούν την τελική συμφωνία μέσα σε μέγιστο διάστημα 60 ημερών, με δυνατότητα παράτασης εφόσον υπάρξει κοινή συναίνεση.
Αυτό το χρονικό παράθυρο είναι η καρδιά του μνημονίου. Μέσα σε δύο μήνες, ΗΠΑ και Ιράν θα πρέπει να μετατρέψουν ένα πολιτικό προσχέδιο σε δεσμευτική συμφωνία. Το πρόβλημα είναι ότι τα πιο δύσκολα ζητήματα δεν λύνονται στο ίδιο το μνημόνιο. Μεταφέρονται στην επόμενη φάση.
Η Ουάσινγκτον θα θέλει χειροπιαστές εγγυήσεις, κυρίως για το πυρηνικό πρόγραμμα. Η Τεχεράνη θα ζητήσει οικονομική ανακούφιση και άρση περιορισμών. Αν η σειρά των βημάτων δεν γίνει αποδεκτή και από τις δύο πλευρές, το παράθυρο των 60 ημερών μπορεί εύκολα να μετατραπεί από ευκαιρία σε νέα εστία έντασης.
Σύμφωνα με την ανάλυση του CNNi, εφόσον το μνημόνιο υπεγράφη στις 17 Ιουνίου, η διορία των 60 ημερών θα οδηγούσε περίπου στα μέσα Αυγούστου, εκτός αν συμφωνηθεί παράταση. Η χρονική συγκυρία δεν είναι ουδέτερη, καθώς το εσωτερικό πολιτικό και θρησκευτικό ημερολόγιο του Ιράν μπορεί να επηρεάσει τον ρυθμό των διαπραγματεύσεων.
Δεξαμενόπλοια στα Στενά του Ορμούζ
AP Photo/Bill Foley
Τα Στενά του Ορμούζ ως κλειδί της αποκλιμάκωσης
Ένα από τα πιο πρακτικά και κρίσιμα σημεία αφορά την αποκατάσταση της κυκλοφορίας στα Στενά του Ορμούζ. Το μνημόνιο προβλέπει την άρση του ναυτικού αποκλεισμού από τις ΗΠΑ και την αποκατάσταση της κίνησης των πλοίων, ενώ το Ιράν δεσμεύεται να καταβάλει προσπάθειες για την ασφαλή διέλευση εμπορικών πλοίων χωρίς χρέωση για 60 ημέρες.
Η συγκεκριμένη πρόβλεψη είναι κομβική, γιατί συνδέει τη διπλωματία με την παγκόσμια οικονομία. Τα Στενά του Ορμούζ δεν είναι απλώς ένα γεωγραφικό πέρασμα. Είναι ενεργειακός διάδρομος διεθνούς σημασίας. Η επαναλειτουργία του μπορεί να στείλει μήνυμα σταθεροποίησης στις αγορές και στους συμμάχους των ΗΠΑ στην περιοχή.
Όμως και εδώ το κείμενο αφήνει ανοιχτά ερωτήματα. Η πρόβλεψη για ασφαλή διέλευση χωρίς χρέωση αφορά μόνο τις πρώτες 60 ημέρες. Για το μετά, το μνημόνιο παραπέμπει σε διάλογο με το Ομάν και άλλα παράκτια κράτη του Περσικού Κόλπου για τη μελλοντική διαχείριση και τις θαλάσσιες υπηρεσίες στα Στενά.
Το CNNi επισημαίνει ότι αυτό μπορεί να ανοίξει τη συζήτηση για ένα νέο καθεστώς διαχείρισης της ναυσιπλοΐας στα Στενά του Ορμούζ. Αν προκύψουν μελλοντικά τέλη ή νέες ρυθμίσεις, αυτό θα μπορούσε να αποτελέσει σημαντική παραχώρηση προς το Ιράν και πιθανή πηγή εσόδων για την Τεχεράνη.
Το επενδυτικό ταμείο των 300 δισεκατομμυρίων
Το μνημόνιο δίνει στο Ιράν πρόσβαση σε τουλάχιστον 300 δισεκατομμύρια δολάρια, τα οποία θα τα αξιοποιήσει για την ανοικοδόμηση και την οικονομική του ανάπτυξη, σε συνεργασία με περιφερειακούς εταίρους. Προβλέπει επίσης άδειες, εξαιρέσεις και εγκρίσεις για τις αναγκαίες χρηματοπιστωτικές συναλλαγές.
Αυτό είναι ένα από τα πιο πολιτικά φορτισμένα σημεία του κειμένου. Από τη μία πλευρά, η οικονομική προοπτική λειτουργεί ως κίνητρο για να παραμείνει η Τεχεράνη στη διαδικασία. Από την άλλη, μπορεί να προκαλέσει αντιδράσεις σε όσους θεωρούν ότι το Ιράν λαμβάνει σημαντικά οφέλη πριν λυθούν οριστικά τα ζητήματα ασφαλείας.
Το CNNi επισημαίνει ακριβώς αυτή τη διάσταση. Το μνημόνιο υπόσχεται στο Ιράν, όχι μόνο μέσω της δυνατότητας πώλησης πετρελαίου, αλλά και μέσω πρόσβασης σε παγωμένα κεφάλαια και χρηματοδότηση. Το ποσό των 300 δισεκατομμυρίων δολαρίων είναι τεράστιο και, σύμφωνα με την ανάλυση, εμφανίζεται να είναι διακριτό από τα έσοδα που θα μπορούσε να έχει η Τεχεράνη από τις εξαγωγές πετρελαίου.
Τι προβλέπει για τις κυρώσεις
Το μνημόνιο προβλέπει τερματισμό όλων των μορφών κυρώσεων κατά του Ιράν, σε χρονοδιάγραμμα που θα συμφωνηθεί στην τελική συμφωνία. Παράλληλα, οι ΗΠΑ αναλαμβάνουν να εκδώσουν εξαιρέσεις για εξαγωγές ιρανικού αργού πετρελαίου, πετρελαϊκών προϊόντων και συναφών υπηρεσιών, όπως τραπεζικές συναλλαγές, ασφάλειες και μεταφορές.
Εδώ βρίσκεται ένα από τα πιο ουσιαστικά παζάρια του μνημονίου. Το Ιράν χρειάζεται οικονομική ανάσα. Οι ΗΠΑ θέλουν έλεγχο της διαδικασίας. Η άρση των κυρώσεων δεν είναι τεχνικό θέμα. Είναι το βασικό εργαλείο πίεσης της Ουάσινγκτον και το βασικό ζητούμενο της Τεχεράνης.
Γι’ αυτό το κείμενο αναγνωρίζει την κρίσιμη σημασία του ζητήματος, αλλά δεν το λύνει πλήρως. Το μεταφέρει στις διαπραγματεύσεις της τελικής συμφωνίας.
Η πρόβλεψη, ωστόσο, είναι ιδιαίτερα ευρεία. Δεν αφορά μόνο τις αμερικανικές κυρώσεις, αλλά και τις αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ, καθώς και περιορισμούς που συνδέονται με το διεθνές τραπεζικό σύστημα, τις δευτερογενείς κυρώσεις και το εμπόριο πετρελαίου. Αυτό σημαίνει ότι, αν εφαρμοστεί πλήρως, θα πρόκειται για μια πολύ πιο εκτεταμένη άρση περιορισμών από εκείνη που είχε προβλεφθεί στο παρελθόν στο πλαίσιο της συμφωνίας για το πυρηνικό πρόγραμμα.
Μια γυναίκα περπατάει μπροστά από πανό που δείχνει πυραύλους να εκτοξεύονται, στη βόρεια Τεχεράνη του Ιράν (φωτογραία Αρχείου)
AP Photo/Vahid Salemi
Το πυρηνικό ζήτημα
Το Ιράν δεσμεύεται ότι δεν θα αποκτήσει, ούτε θα αναπτύξει πυρηνικά όπλα. Ταυτόχρονα, οι δύο πλευρές συμφωνούν να συζητήσουν τη διαχείριση των αποθεμάτων εμπλουτισμένου υλικού, με ελάχιστη μέθοδο την αραίωση επί τόπου υπό την εποπτεία του Διεθνούς Οργανισμού Ατομικής Ενέργειας.
Αυτό είναι το πιο κρίσιμο και ευαίσθητο σημείο του μνημονίου. Η δέσμευση κατά των πυρηνικών όπλων είναι σαφής, αλλά η τεχνική και πολιτική διαχείριση του πυρηνικού προγράμματος παραμένει ανοιχτή. Το κείμενο δεν κλείνει το ζήτημα του εμπλουτισμού. Προβλέπει ότι θα συζητηθεί στο πλαίσιο της τελικής συμφωνίας.
Με άλλα λόγια, η συμφωνία δεν απαντά ακόμη στο πιο δύσκολο ερώτημα. Βάζει όμως το πυρηνικό ζήτημα στο κέντρο της επόμενης φάσης.
Το CNNi σημειώνει ότι η διατύπωση μπορεί να παρουσιαστεί από τον Τραμπ ως νίκη, επειδή το Ιράν δεσμεύεται ότι δεν θα αποκτήσει πυρηνικό όπλο. Την ίδια στιγμή, η Τεχεράνη μπορεί να υποστηρίξει ότι έχει ήδη αναλάβει ανάλογη δέσμευση μέσω της Συνθήκης Μη Διάδοσης των Πυρηνικών Όπλων. Το κρίσιμο στοιχείο είναι ότι το μνημόνιο δεν υποχρεώνει το Ιράν να εγκαταλείψει πλήρως τον στόχο της πυρηνικής ενέργειας.
Δεσμεύσεις ΗΠΑ και Ιράν για πυρηνικό πρόγραμμα
Μέχρι να υπάρξει τελική συμφωνία, οι δύο πλευρές δεσμεύονται να διατηρήσουν το υφιστάμενο καθεστώς. Το Ιράν θα κρατήσει σταθερή την κατάσταση του πυρηνικού του προγράμματος, ενώ οι ΗΠΑ δεν θα επιβάλουν νέες κυρώσεις και δεν θα αναπτύξουν πρόσθετες δυνάμεις στην περιοχή.
Αυτή η πρόβλεψη έχει στόχο να αποτρέψει την κατάρρευση της διαδικασίας πριν καν αρχίσει. Είναι ένας μηχανισμός πολιτικής αναμονής. Καμία πλευρά δεν κάνει το τελικό βήμα, αλλά καμία δεν πρέπει να δημιουργήσει νέα τετελεσμένα.
Η διατήρηση του status quo είναι, στην πραγματικότητα, μια προσωρινή συμφωνία αυτοσυγκράτησης. Το Ιράν δεν προχωρά περαιτέρω το πυρηνικό του πρόγραμμα και οι ΗΠΑ δεν αυξάνουν την πίεση με νέες κυρώσεις ή στρατιωτική παρουσία. Αν μία από τις δύο πλευρές παραβιάσει αυτή την ισορροπία, η διαπραγμάτευση μπορεί να αποδυναμωθεί πριν φτάσει στην τελική συμφωνία.
Παγωμένα κεφάλαια και μηχανισμός ελέγχου
Το μνημόνιο προβλέπει ότι τα παγωμένα ή περιορισμένα ιρανικά κεφάλαια θα καταστούν διαθέσιμα για χρήση, με διαδικασίες που θα συμφωνηθούν στις διαπραγματεύσεις. Προβλέπει επίσης τη δημιουργία εκτελεστικού μηχανισμού που θα παρακολουθεί την εφαρμογή του μνημονίου και τη μελλοντική συμμόρφωση με την τελική συμφωνία.
Το σημείο αυτό δείχνει ότι οι δύο πλευρές γνωρίζουν το βασικό τους πρόβλημα: δεν εμπιστεύονται η μία την άλλη. Χωρίς μηχανισμό παρακολούθησης, το μνημόνιο θα έμενε πολιτική δήλωση. Με μηχανισμό, αποκτά τουλάχιστον ένα εργαλείο ελέγχου.
Η πρόσβαση στα παγωμένα κεφάλαια είναι ιδιαίτερα σημαντική για την Τεχεράνη. Σύμφωνα με την ανάλυση του CNNi, το Ιράν ζητούσε την αποδέσμευση σημαντικών ποσών, ενώ εκτιμήσεις για το συνολικό ύψος των παγωμένων κεφαλαίων κινούνται σε πολύ υψηλότερα επίπεδα. Αυτό καθιστά το ζήτημα οικονομικό, αλλά και βαθιά πολιτικό, καθώς θα αποτελέσει ένα από τα πρώτα πρακτικά τεστ εφαρμογής του μνημονίου.
Παράλληλα, το μνημόνιο συνδέει την έναρξη των διαπραγματεύσεων για την τελική συμφωνία με την εφαρμογή συγκεκριμένων δεσμεύσεων. Οι ΗΠΑ θα πρέπει να προχωρήσουν στην άρση του ναυτικού αποκλεισμού και στη διευκόλυνση της πρόσβασης του Ιράν σε κεφάλαια και εξαγωγές πετρελαίου, ενώ το Ιράν θα πρέπει να διασφαλίσει τη λειτουργία των Στενών του Ορμούζ. Με αυτόν τον τρόπο, η διαδικασία δεν βασίζεται μόνο σε υποσχέσεις, αλλά και σε σταδιακά βήματα εφαρμογής.
Συνεδρίαση του Συμβουλίου Ασφαλείας στην έδρα των Ηνωμένων Εθνών
AP Photo/Yuki Iwamura
Ο ρόλος του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ
Εξίσου ενδιαφέρον είναι το σημείο που προβλέπει ότι η τελική συμφωνία στην οποία θα καταλήξουν ΗΠΑ και Ιράν θα εγκριθεί με δεσμευτική απόφαση από το Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ.
Το σημείο αυτό δίνει στην τελική συμφωνία διεθνή διάσταση και δυσχεραίνει την υπαναχώρηση ή την επαναδιαπραγμάτευση από μια μελλοντική αμερικανική κυβέρνηση ή από την ιρανική ηγεσία.
Η επόμενη ημέρα της συμφωνίας ΗΠΑ–Ιράν θα κριθεί στις 60 ημέρες που ακολουθούν. Εκεί θα φανεί αν το μνημόνιο είναι η αρχή μιας νέας ισορροπίας στη Μέση Ανατολή ή απλώς μια προσωρινή παύση πριν από την επόμενη κρίση.